В последнее время очень остро встала проблема изъятия государством земельных участков из частной собственности граждан для государственной потребности с возмещением стоимости участка. Причиной этого является расширение пределов городов и необходимость строительства новых объектов в связи с проведением Евро-2012. Кроме того, государством по решению суда изымается у владельцев земля, которая используется не по целевому назначению. Такая судебная практика закрепилась совсем недавно и вызывает много вопросов относительно соответствия общим принципам нерушимости и защиты частной собственности.
Принудительное исключение земельных участков, которые находятся в частной собственности, является по Конституции Украины исключительным мероприятием, а согласно ст. 78 Земельного кодекса Украины, исключительное право владеть, использовать и распоряжаться земельным участком имеет ее владелец. Учитывая изложенное, принудительное исключение земли является институтом достаточно неоднозначным.
Согласно Конституции, принудительное отчуждение объектов права частной собственности может применяться в виде исключения из мотивов общественной необходимости, на основании и в порядке, установленными законом, и при условии предыдущего и полного возмещения их стоимости. Принудительное отчуждение таких объектов со следующим полным возмещением их стоимости допускается лишь в условиях военного или чрезвычайного состояния. Следовательно, право собственности на землю гарантируется, и никто не может быть лишен этого права.
С другой стороны, Земельный кодекс Украины не так категоричен по этому поводу. В соответствии с ним, принудительное прекращение прав на земельный участок осуществляется в судебном порядке в нескольких случаях, среди которых: использование земельного участка не по целевому назначению; выкуп (исключение) земельного участка из мотивов общественной необходимости и общественной потребности и конфискации земельного участка.
Что касается конфискации, позиция законодателя понятна: любое имущество (за некоторыми исключениями) может быть конфисковано, и земля также подпадает под эту категорию. Конфискация рассматривается как принудительное безоплатне исключение земельного участка в собственность государства за преступление или гражданское или административное правонарушение. Другие основания для исключения земельных участков проанализируем подробнее.
1. Принудительное исключение земли для общей потребности.
Для строительства любого объекта государственного или местного значения - такого, как новая кольцевая дорога, новый стадион для Евро-2012 или другие объекты инфраструктуры, необходимо отселить владельцев земли, на которой этот проект запланирован. Как известно, Областной совет уже рекомендовал Областной государственной администрации разработать план действий по исключению земельных участков для строительства Новой кольцевой дороги.
Конечно, без конфликтов со стороны владельцев не обойдется. Следует признать, что право собственности в Украине не является абсолютным и ограничено общественными и государственными интересами. Однако, невзирая на это, интересы владельца должны быть защищены, а такое исключение должно происходить с наименьшей для его потерей. А что мы имеем в реальности?
Земельный кодекс Украины закрепляет юридические принципы принудительного выкупа земельных участков и принудительного их исключения для общественной потребности или из мотивов общественной необходимости. В частности, органам государственной власти и местного самоуправления предоставляются достаточно широкие полномочия изымать землю, которая находится в собственности граждан. Интересным является и то, что оценка земли проводится за методикой, утвержденной КМУ, и не отображает реальную рыночную цену на землю. Однако норма ЗК имеет общий характер и не регулирует оснований и порядка подобного отчуждения и предусматривает принятие специального закона, который бы регулировал порядок исключения.
На данное время в Верховном совете Украины рассматривается законопроект «О выкупе земельных участков частной собственности для общественной потребности и из мотивов общественной необходимости», который неоднократно отклонялся Президентом из мотивов несоответствия основному Закону. В предложениях Президента отмечено, что Закон не может быть подписан, потому что не обеспечивает гарантированную Конституцией Украины нерушимость права частной собственности, является концептуально несовершенным, не устанавливает четкий механизм выкупа и принудительного отчуждения земельных участков для общественной потребности. При этом в проекте Закона специально или случайно отождествлены понятия «выкуп» и «принудительное отчуждение земельного участка права частной собственности» и понятия «общественная потребность» и «общественная необходимость». Дело в том, что в соответствии с Конституцией и Земельным кодексом Украины, выкуп - это процедура добровольная, и происходит она при согласии владельца для общественной потребности, а принудительное отчуждение – без такого согласия, лишь из мотивов общественной необходимости. Однако и четкого определения понятий «общественная потребность» и «общественная необходимость» проект закона не содержит, отмечая только, что общественная необходимость возникает в случае введения военного или чрезвычайного состояния.
В связи с изложенным можно ли считать строительство стадиона для чемпионата мира по футболу или АЗС на трассе «общественной необходимостью» и принудительно изымать земельные участки под отмеченные объекты? Будет ли такое действие исключительным мероприятием, ради которого нарушается право частной собственности? Данный вопрос остается законодательно неурегулированным.
Кроме того, в Законопроекте установлено, что в случае отказа предыдущего владельца от его права на возвращение земельного участка или его части в собственности, органы государственной власти или органы местного самоуправления могут по своему усмотрению принять решение о передаче такого участка или его части в собственность или пользование другому заинтересованному лицу. При этом отсутствующий порядок подтверждения отказа прежнего владельца от права на возвращение участка, который может побуждать соответствующие органы к безосновательному и неконтролированному исключению участка у одного частного собственника для передачи ее другому, создав основания для злоупотреблений с выкупленными земельными участками.
Согласно Законопроекту, викупная цена устанавливается и сообщается собственнику за год до викупа, однако, поскольку цены на участки стремительно растут, можно з уверенностбю говорить, что на момент викупа викупная цена может быть вдвое меньше риночной.
Следовательно, если ВР преодолеет вето и примет Законопроект в таком виде, как он есть, это приведет к созданию почвы для злоупотреблений при решении вопросов выкупа (принудительного отчуждения) земельных участков у частного собственника, а права владельца, гарантированные Конституцией Украины, будут нарушены.
2. Прекращение права собственности в судебном порядке при использовании участка не по целевому назначению.
Представим, что на своем участке под строительство и обслуживание жилого дома владелец «случайно» построил офис. Возможно, в будущем он планирует изменить целевое назначение участка, но может и не успеть, поскольку, в соответствии с Земельным кодексом, принудительное прекращение прав на земельный участок осуществляется в судебном порядке в случае использования земельного участка не по целевому назначению.
Если раньше эта норма оставалась только на бумаге и право владельца было в целом нерушимым, то в настоящее время существует судебная практика лишения владельцев права собственности на землю при ее неправильном использовании. Данная практика является достаточно серьезным стимулом владельцев строиться согласно Законодательству. Но учитывая то, что многие владельцы строят без получения всех необходимых разрешений и согласований, а порой и вопреки целевому назначению земли, здесь есть над чем задуматься. Кое-кто из владельцев думает, что более дешево возвести здание, пока не состоялось дежурное повышение цены на строительные материалы и работу, а затем по факту регистрировать или не регистрировать то, что построено, поскольку на получение всех разрешений на строительство может пойти слишком много времени.
Принятие судами решений о лишении права собственности в связи с использованием земельного участка не по целевому назначению, хотя и предусмотрено ЗК, также является достаточно неоднозначным и может противоречить Конституции. Более логическим в данном случае было бы принятие решения об устранении нарушения, а именно - о снесении незаконного объекта строительства или употреблении других мероприятий.
Исследовав законодательство, можно прийти к выводу, что принудительное прекращение права на земельный участок может иметь место лишь в четко определенных законом случаях и по решению суда. Для того, чтобы соблюдались права владельца и не нарушалась Конституция, должен быть принят специальный закон, который бы регламентировал процедуру исключения. Пока эти мероприятия не будут осуществлены, решения о принудительном исключении земельных участков могут быть обжалованы в суде как нарушающие право частной собственности, гарантированное основным Законом.
Юрист юридического департамента АН «Город»
Ирина Желудева
